La Cámara de Diputados convocó a ciudadanos interesados en ser considerados para la renovación de Consejeros Electorales del IFE en 2010.
Registré mi solicitud el día jueves 7 de octubre a las 11.15 horas, con el folio 28.
La organización para la recepción de documentos es muy buena. Los funcionarios me preguntaron si estaba dispuesto a que se publicaran los documentos; además de aceptar, la pregunta me motivó a subri todo al blog para favorecer la trasparencia que tanto conviene a estos procesos.
Será decisión de los representantes nacionales la designación de quienes conduzcan los procesos electorales federales.
Yo, con esta entrega, hago mi parte.
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LOS AVANCES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL Y DEL COFIPE DE 2007- 2008, SUS RESULTADOS Y REFORMAS PENDIENTES EN MATERIA ELECTORAL.
ALFREDO ORELLANA MOYAO
Las cifras citadas en este trabajo se tomaron del Informe General sobre la Implementación de la Reforma Electoral, durante el proceso 2008- 2009, IFE, México, 2010.OCTUBRE, 2010
Las cifras citadas en este trabajo se tomaron del Informe General sobre la Implementación de la Reforma Electoral, durante el proceso 2008- 2009, IFE, México, 2010.OCTUBRE, 2010
SUMARIO
1.Introducción 2.La reforma de 2007-2008 3.La implementación de la reforma
4.La reforma hacia el IFE 5.La reforma desde el IFE 6. Conclusiones
4.La reforma hacia el IFE 5.La reforma desde el IFE 6. Conclusiones
1. Introducción
Las reformas legales ¿son problemas o soluciones?
El desafío de toda legislación democrática es encontrar las soluciones normativas e institucionales a los retos y problemáticas que son resultado de la experiencia, en cada momento y en cada episodio de toda sociedad. Si de la reforma siguen emanando soluciones, habrá de impulsarse su implementación y estabilización; si de ella emanan nuevos problemas, será momento de nuevas reflexiones parlamentarias.
2. La reforma electoral de 2007- 2008
Podríamos relatar la evolución constitucional y legal en materia electoral a partir de los retos que cada reforma buscaba solucionar.
De manera breve, el proceso de 1988 exigía un padrón y una autoridad electoral confiable; surgieron el Instituto Federal Electoral (IFE) ciudadanizado y la gran auditoría al Padrón Electoral acompañada de once destacados científicos mexicanos reunidos en un Consejo Técnico que hizo creíble la revisión.
Los comicios de 1994 apuntaron la necesidad de dar autonomía al IFE y de evitar las condiciones de inequidad en la contienda electoral; así se eliminó el voto del Poder Legislativo y la presencia del Poder Ejecutivo en el Consejo General, surgió el financiamiento preponderantemente público a los partidos y los topes de gasto en campañas electorales.
La elección de 2000 planteó la conveniencia de elevar los requisitos para crear nuevos partidos políticos y fortalecer la representatividad de los ya existentes. Del proceso electoral federal de 2006 surgieron asuntos que están en la genética misma de la reforma 2007-2008 que de manera esquemática pueden presentarse como sigue (Este listado es ilustrativo y el orden de enunciación no refleja prioridades o juicios de valor sobre cada rubro).
RETOS Y SOLUCIONES
- RETO: Velar por la credibilidad acumulada de las instituciones electorales y evitar cambios absolutos en sus titulares.
- SOLUCIÓN: Renovación escalonada del Consejo General del IFE y de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
- RETO: Reducir el costo de las campañas.
- SOLUCIÓN: Reducir los periodos de campaña y el financiamiento de los partidos.
- RETO: Evitar actos anticipados de campaña, sin perjudicar los procesos internos de selección de candidatos de los Partidos Políticos.
- SOLUCIÓN: Regular las precampañas.
- RETO: Evitar que personas distintas a los partidos políticos y sus candidatos promuevan el voto ciudadano a favor o en contra de ellos.
- SOLUCIÓN: Prohibición a Partidos y a cualquier persona de contratar tiempos en radio y televisión, para proselitismo electoral.
- RETO: De prohibirse la compra-venta de publicidad y propaganda electoral en radio y televisión, se debe garantizar la difusión de las propuestas y mensajes de los partidos y candidatos.
- SOLUCIÓN: Utilizar los tiempos oficiales en radio y televisión, para la actividad proselitista y electoral y constituir al IFE en autoridad única para la administración de dichos tiempos.
- RETO: Solución de conflictos en caso de resultados electorales cerrados.
- SOLUCIÓN: Recuentos confiables y claramente regulados, ya sea totales o parciales
- RETO: Hacer más efectivo el cumplimiento de los mandatos y resoluciones de la autoridad electoral.
- SOLUCIÓN: Robustecimiento de la función coactiva y sancionadora del IFE. Procedimientos ordinario y especial sancionadores.
- RETO: Mayor capacidad de protección jurisdiccional de los derechos políticos.
- SOLUCIÓN: Mejorar los medios para proteger los derechos políticos y ciudadanos desde el Poder Judicial.
[La falta de instrumentos adecuados para la defensa de ciertos derechos político- electorales, fue señalada incluso en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008.]
[Se dotó al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de capacidad similar a la que tienen los juzgados de distrito y los tribunales de circuito, para inaplicar normas generales en los casos concretos en los que de aplicarse comprometerían el pleno goce de una garantía constitucional.]
3. La implementación de la reforma.
Las normas y códigos son las partituras que ejecutan autoridades, partidos y ciudadanos. Se requiere de voluntad concurrente y de la más elemental armonía.
Se han logrado avances. La autoridad ha venido probando sus relaciones con los partidos, con la ciudadanía e incluso con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para ir modulando su actuación. Los Partidos han procurado también su acomodo en el nuevo contexto constitucional que rige sus actividades. Las personas físicas y morales exploran los caminos, los predios y los baldíos de la nueva regulación en la parte que les resulta aplicable.
La de 2007 fue una reforma estructural. No sólo el COFIPE sino todas las leyes electorales de las entidades federativas debieron ajustarse a nuevos principios constitucionales.
El Derecho Electoral del nuevo siglo construyó también nuevos caminos de coordinación y de regulación que vinculan a las autoridades electorales federales, con los comicios de las 32 entidades federativas y los casi 2,500 municipios del Estado Mexicano.
La reforma ofrece la oportunidad de consolidar un Sistema Electoral Nacional y Federado que respete la soberanía constitucional de los Estados y a la vez ofrezca valores agregados para todos los institutos que tienen a su cargo la organización de las elecciones, para alcanzar un uso más eficiente de recursos públicos y de tecnologías de información y de comunicación.
El horizonte de la función estatal de organizar elecciones bajo los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, es inmenso. Las tareas de implementación plantean la necesidad de políticas públicas decididas, cuidadosamente planeadas, con visión de mediano plazo, así como de inversiones transparentes y precisas, para afrontar oportuna y contundentemente el contexto social y político en que se desenvolverán los comicios federales de 2012 y todas las elecciones estatales y municipales por venir. Voluntad concurrente y elemental armonía parecen ser las condiciones a propiciar desde el Consejo General del IFE.
Seguramente existen asignaturas que merecen una detenida reflexión desde la óptica legislativa. Este trabajo se circunscribe al marco vigente que es la materia que hoy por hoy corresponde aplicar al Consejo General del IFE y a sus integrantes.
4. La reforma hacia el IFE
Las nuevas características, atribuciones y responsabilidades del IFE obligan al Consejo General a acordar e impulsar los diseños, ajustes e innovaciones que le permitan honrar cada vez con más calidad y eficiencia, su nueva esencia constitucional.
Nuevas facultades han dado como resultado un IFE más grande, robusto y vigoroso pero que parece tener básicamente la misma vestimenta de cuando nació hace ya 20 años. A la fortaleza debe sumarse paulatinamente agilidad y capacidad de respuesta.
La ruta a seguir a partir de ahora, bien podría incluir los siguientes temas:
a) Administración de tiempos en radio y televisión.
El IFE reporta un exhaustivo trabajo para cuantificar una inversión inicial que cerró en 650 millones de pesos adicionales a su presupuesto anual para hacer frente a esta nueva atribución. El IFE reporta niveles superiores al 95% de cumplimiento del nuevo modelo regulador por parte de los concesionarios de radio y televisión, lo que significa una tasa de éxito digna de ser reconocida tanto a las autoridades, como a las personas físicas y morales reguladas por el nuevo marco electoral, sobre todo considerando que existieron once elecciones concurrentes durante esta primera etapa de la implementación de la reforma. El IFE creó el impresionante Sistema Integral de Administración de los Tiempos del Estado (SIATE), y a partir del primero de enero de 2009 reestructuró la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos que creció 2.5 veces en plazas y 1.8 veces en funciones.
[La DEPPP pasó de 211 a 536 plazas y de 23 a 42 funciones según el informe general sobre la implementación de la reforma electoral durante el proceso electoral 2008-2009, IFE, México, 2010, pág. 68.]
En este rubro existe un camino a recorrer para estabilizar el modelo regulador y darle un uso sustancialmente mayor y más amplio al tiempo aire del estado, para transmitir por ejemplo mensajes de capacitación electoral que divulguen la forma de votar, el modo de llenar un acta de casilla, el trabajo del ciudadano como consejero distrital o local, las funciones de los representantes de casilla y, en fin, aprovecharesos espacios como segmentos útiles para llevar los materiales de capacitación a domicilio.
b) El IFE y su nueva responsabilidad jurisdiccional.
Las reformas al COFIPE no modificaron el número ni la funcionalidad elemental de las Direcciones Ejecutivas de tal suerte que todo rediseño administrativo parte del nivel de Dirección de Área hacia abajo. Las restricciones presupuestales parecen obligar a buscar soluciones con un mayor número de gente de menos retribución y nivel jerárquico, antes que generar unidades compactas con titulares con mayor grado de responsabilidad.
La sorpresiva carga de trabajo en el ámbito de la administración de los tiempos fue razonablemente resuelta. Sin embargo, la distribución de tiempos, el contenido de los mensajes, la relación con los particulares y el dinamismo de la jurisdicción electoral ante el Tribunal, trajeron otro tipo de tareas de orden jurídico y contencioso que hoy significan una importante agenda a atender.
Cuando en aquellas otras reformas se consagró el financiamiento público, también se generaron las instancias para la correspondiente supervisión y fiscalización, al grado que hoy existe una Unidad completa para esas tareas que incluso tiene su propia sede.
La Reforma 2007-2008 inauguró una la facultad sancionadora que hoy parece caracterizar el trabajo del IFE, que se ejerce en las oficinas centrales y también en las 300 juntas y consejos distritales. Se expidió el reglamento en materia de quejas y denuncias (Publicado en el DOF el 18 de junio de 2008.!
Modificación publicada 19 de septiembre de 2008.); la actualización y capacitación de los servidores públicos fue atendida de manera razonable para una primera experiencia de aplicación, pero los Consejeros Distritales de entonces no necesariamente estarán en los siguientes procesos.
Según el IFE, el proceso electoral federal 2008-2009 es el que ha tenido el más alto nivel de litigio desde su fundación. Se desahogaron 1,026 quejas bajo el procedimiento especial sancionador y la mayoría (65%) fueron procesadas en las juntas y consejos distritales. Las quejas relacionadas con la propaganda electoral representaron el 60% de los expedientes.
En lo administrativo las cifras parecen inversas: la Dirección Jurídica Central se reforzó apenas con 42 plazas en su mayoría operativas y de baja responsabilidad (4 subdirecciones, 12 jefaturas de departamento y 26 técnicos). Pero a cada junta local y distrital sólo se les permitió –ya avanzado el proceso- contratar un único asesor jurídico por honorarios que, por cierto, por ser temporal no se sumó al capital cultural y social del IFE.
Este proceso sancionador que ha marcado determinantemente al IFE del nuevo milenio, está materialmente bajo la conducción de la Dirección Jurídica que lo mismo debe atender un contrato, una consulta, una licitación, un conflicto laboral, o la más grande y trascendente queja por su cuantía o relevancia política. Lo hace con subdirectores, jefes de departamento y operativos, cuyo trabajo es esencial para el ejercicio de las atribuciones del IFE y de su Consejo General.
Por su nueva investidura jurisdiccional, el Consejo General del IFE debe sesionar con mucha mayor frecuencia que antes. En el proceso 2008-2009 fue convocado 88 veces, es decir 5 veces más que en los comicios de 1997 o 2003. Ocho de cada diez sesiones fueron “extraordinarias”, aunque todo indica que ese tipo de sesiones representa el trabajo “ordinario” del Consejo en su nuevo contexto normativo (en procesos anteriores las sesiones ordinarias duplicaban a las extraordinarias). Un dato muy particular merece atención: las sesiones extraordinarias significaron tres cuartas partes del tiempo efectivo del total de horas en que sesionó el Consejo General. Los puntos a tratar fueron en su mayoría Procedimientos Especiales Sancionadores.
Es indiscutible la necesidad de transformar la actual Dirección de Área de Quejas, de la Dirección Jurídica, en una Unidad administrativa con autonomía de gestión, con mayor nivel de responsabilidad de sus servidores públicos, integrados al servicio profesional electoral, y con una clara relación institucional y procesal con el Consejo General, con su Comisión de Quejas y con su Secretaría Ejecutiva. Los tabuladores, funciones y diseño orgánico deben ser competitivos con los que prevalecen en el Tribunal Electoral para poder formar y retener talento jurídico en el IFE, que suele migrar hacia esa institución o hacia despachos privados.
Esa unidad debe atender con contundencia las tareas de lo que fue un primer Centro de Atención Jurídica (CAJ) y debe proveer coordinación, capacitación y apoyo a los órganos desconcentrados del IFE.
Si el 60% de los asuntos se tramitan en Distritos sería deseable ver una mayor inversión en capital humano en el ámbito desconcentrado que sea acorde con esta distribución de cargas de trabajo. Es muy conveniente pensar en esquemas de medición que aporten oportuna y eficientemente elementos hacia las entidades y distritos según su demanda de servicios jurisdiccionales y procesales.
La Dirección Jurídica podría consolidar su trabajo como oficina jurídica institucional, en tanto que esta Unidad se especializaría en hacer más expeditos sus trámites y más eficaces sus servicios.
c) Sistema en los trabajos plenarios.
Es innegable que el trabajo del IFE en sesión plenaria tiene una misión más intensa que antes. En su diseño original, una sesión ordinaria mensual bastaba para atender los asuntos propios del alto órgano de dirección del IFE. Hoy día, la carga parece demandar una sesión cada tercer día. Parece conveniente adoptar esquemas de trabajo fijo, con sesiones programadas cada tercer día que permitan a los integrantes del Consejo tener claridad, serenidad y ánimo para resolver diligentemente los asuntos de su competencia. Las sesiones agotadoras que alcanzan altas horas de la madrugada afectan sensiblemente el resultado de cualquier deliberación. El orden y el sistema son elementos de la calidad esperada de nuestra democracia.
5. La reforma desde el IFE.
La Constitución nos obliga a todos. Existen cambios sustanciales que imponen tareas al IFE, respecto de sus relaciones con otros institutos y con la ciudadanía. La Constitución encomienda la educación cívica de forma directa al IFE, de modo que su estrategia de comunicación, divulgación y socialización de los grandes contenidos de la democracia mexicana es un asunto que merece prioritaria atención desde el Consejo General.
Al respecto se pueden dibujar algunas propuestas:
a) Canal de TV. Valdrá la pena considerar la viabilidad y conveniencia de impulsar la creación de un canal de televisión pública para la democracia, similar a los que tienen los Poderes Legislativo y Judicial, la UNAM, u otros permisionarios de elevadas misiones constitucionales vinculadas con la formación de la cultura democrática y de la legalidad. El IFE cuenta con estudio propio y con gran parte de la infraestructura necesaria para la producción de contenidos que se aprovecharían al máximo con una señal disponible.
b) Impulsar tecnologías de información y sistemas de redes. Mecanismos como Twitter, redes sociales, sitios y portales lúdicos y no formales, portabilidad de contenidos y alianzas estratégicas con instituciones que repliquen los esfuerzos de difusión, son algunas líneas al respecto.
c) Relación con el Tribunal Electoral.
Si el IFE sistematiza su esquema de sesiones y decisiones, será más fácil afrontar la carga de trabajo que llega del Tribunal, que es similar a la de un órgano de primera instancia en relación con su revisor. Si bien el número de los asuntos, las sentencias y las resoluciones judiciales no son previsibles, el trabajo plenario del Consejo General para desahogarlo sí puede serlo. Desde luego el tema requiere análisis detallados y acuerdos de cooperación entre ambas instituciones.
d) Medios alternos de solución de conflictos. El régimen sancionador debe distinguir entre las faltas al orden público que deben ser tratadas bajo un sistema inquisitorio, de aquellas conductas que generan controversias entre partes y que pueden terminar por un acuerdo satisfactorio entre ellas.
Así lo ordena la Constitución tras la reforma de 2008 al sistema penal, que incorporó la modalidad acusatoria y oral a nuestro orden jurídico. El sistema penal es el referente de los sistemas punitivos administrativos de modo que existe una vía de actualización digna de ser considerada en materia de quejas y controversias en materia electoral, cuando se trate de agravios entre partes iguales.
e) El IFE: la casa de los partidos y de la ciudadanía.
El IFE es en efecto una autoridad sancionadora, pero no se reduce sólo a ello. Las elecciones se organizan por y para los ciudadanos y los partidos que ellos forman. El IFE es y debe ser la casa de todos ellos; el IFE debe procurar robustecer también sus espacios de interlocución, cooperación y encuentro en aquellos asuntos que reúnen a más de una de las partes sin controversias de por medio.
6. La seguridad y los comicios.
Debemos considerar todos los factores posibles para tomar a tiempo las previsiones y medidas convenientes para minimizar riesgos y procurar que el sufragio se ejerza en las mejores condiciones de libertad y plenitud.
A la estadística hasta hoy conocida y a los procedimientos probados, se debe sumar una estrategia precisa y enfocada hacia las secciones electorales cuya seguridad pública pudiera verse comprometida de cualquier forma.
7. Conclusiones.
La reforma 2007-2008 es producto de su tiempo y será el tiempo el que genere nuevos cambios y adecuaciones. En tanto, el Consejo General del IFE debe mantener y afinar su visión de mediano y largo plazo, seguir siendo cada vez más sensible a las diferencias socioculturales de las diversas regiones del país; ha de fomentar la constante mejora de sus mecanismos para la toma de decisiones colegiadas, incluyentes y participativas.
El Consejo General del IFE puede impulsar nuevas medidas que se sumen a las que ya ha implementado, para fortalecer la legitimidad de sus resoluciones y acciones, con base en el derecho, la legalidad y la razonabilidad.
El Consejo General dará cuenta de las elecciones por venir. La legitimidad de los triunfos electorales emana de la ley y de su cumplimiento; también de la legitimidad que cada partido político aporta al IFE con su presencia y participación ordenada en los comicios; emana de la ciudadanía que milita, que se postula, que integra las mesas directivas de casilla y que vota; emana del cumplimiento comedido de los medios de comunicación y de los sujetos regulados por el derecho electoral. La legitimidad pues, es el gran agregado de todos los que decidimos en cada sufragio optar por un país de leyes, de justicia, de libertades y de soberanía popular.
Ese es el objetivo último de todas las tareas del IFE: la construcción de condiciones que legitimen sólidamente la elección y renovación periódica de los Poderes Legislativo y Ejecutivo Federales, así como de aquéllos del orden estatal que soliciten su apoyo logístico.
La reforma debe seguir asentándose hacia el IFE y desde el IFE. Con agendas y propósitos claros de mediano plazo, sin dejar de ser la casa de la ciudadanía y de los partidos, sede indiscutible de las reflexiones que motiven los ajustes normativos en el interminable camino de evolución del derecho electoral del país.
Alfredo Orellana Moyao
